國家發(fā)展改革委 財政部 自然資源部關(guān)于印發(fā)

《推進(jìn)資源型地區高質(zhì)量發(fā)展“十四五”

實(shí)施方案》的通知

發(fā)改振興〔2021〕1559號

各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府，新疆生產(chǎn)建設兵團，國務(wù)院有關(guān)部委、有關(guān)直屬機構，國家開(kāi)發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行：
??為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，推進(jìn)“十四五”時(shí)期資源型地區高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)國務(wù)院同意，現將《推進(jìn)資源型地區高質(zhì)量發(fā)展“十四五”實(shí)施方案》印發(fā)給你們，請認真組織實(shí)施。

國家發(fā)展改革委   

財??政??部   

自 然 資 源 部   

2021年11月5日  

推進(jìn)資源型地區高質(zhì)量發(fā)展“十四五”實(shí)施方案

資源型地區是依托本地礦產(chǎn)、森林等自然資源開(kāi)采、加工發(fā)展起來(lái)的特殊類(lèi)型區域。推進(jìn)資源型地區高質(zhì)量發(fā)展，是維護國家資源能源安全的重要保障，是健全區域協(xié)調發(fā)展體制機制的重要環(huán)節，是加快補齊轉型發(fā)展短板的重要舉措。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，推進(jìn)資源型地區“十四五”時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展，提出以下實(shí)施方案。

一、總體要求

（一）指導思想。

以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì )精神，堅持穩中求進(jìn)工作總基調，立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，以深化供給側結構性改革為主線(xiàn)，以改革創(chuàng )新為根本動(dòng)力，以滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的美好生活需要為根本目的，堅持系統觀(guān)念，更好統籌發(fā)展和安全，推進(jìn)資源型地區高質(zhì)量發(fā)展，著(zhù)力激發(fā)創(chuàng )新活力，著(zhù)力完善體制機制，著(zhù)力夯實(shí)轉型基礎，著(zhù)力補齊民生短板，加快形成內生動(dòng)力強勁、人民生活幸福、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的高質(zhì)量發(fā)展新局面。

（二）基本原則。

尊重規律，加快轉型。科學(xué)把握礦產(chǎn)資源不可再生的自然規律，遵循資源型地區階段性演進(jìn)發(fā)展的經(jīng)濟規律，有效整合各類(lèi)生產(chǎn)要素，提高要素配置效率，主動(dòng)調整優(yōu)化經(jīng)濟結構，推動(dòng)資源型地區加快轉型升級、持續健康發(fā)展。

分類(lèi)施策，因地制宜。充分考慮各資源型地區發(fā)展水平、資源條件和要素稟賦差異，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，明確轉型方向和發(fā)展重點(diǎn)，因地制宜、精準制定政策措施，蹚出各具特色的轉型發(fā)展新路子。

市場(chǎng)主導，政府引導。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，加快建成統一開(kāi)放、競爭有序、制度完備、治理完善的高標準市場(chǎng)體系。更好發(fā)揮政府作用，加強政府引導，持續優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，積極營(yíng)造良好政策環(huán)境。

盡力而為，量力而行。立足資源型地區發(fā)展客觀(guān)實(shí)際，充分調動(dòng)各方面積極性和創(chuàng )造性，堅持問(wèn)題導向、目標導向，聚焦經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的突出短板和薄弱環(huán)節，科學(xué)合理確定轉型目標、建設規模和民生標準，穩步提升轉型成效。

（三）主要目標。

到 2025 年，資源型地區資源能源安全保障能力大幅提升，經(jīng)濟發(fā)展潛力充分發(fā)揮，創(chuàng )新引領(lǐng)、加快轉型、多元支撐的現代產(chǎn)業(yè)體系基本建立，公共服務(wù)體系普遍覆蓋，綠色宜居環(huán)境初步形成，民生福祉不斷增進(jìn)。展望到 2035 年，資源保障有力、經(jīng)濟充滿(mǎn)活力、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、人民安康幸福的資源型地區高質(zhì)量發(fā)展目標基本實(shí)現，與全國同步基本實(shí)現社會(huì )主義現代化。

二、保障國家資源能源安全

（四）統籌資源能源開(kāi)發(fā)與保護。加強對戰略性礦產(chǎn)資源調查評價(jià)、勘查和開(kāi)發(fā)利用的統一規劃，建立安全可靠的資源能源儲備、供給和保障體系，提升資源能源供給體系對國內需求的適配性。按照資源型地區資源環(huán)境特征，強化國土空間規劃和用途管制，落實(shí)永久基本農田、生態(tài)保護紅線(xiàn)、城鎮開(kāi)發(fā)邊界等空間管控邊界，確保資源能源的有序開(kāi)發(fā)利用和保護。

（五）提高資源能源利用水平。提高重要礦產(chǎn)資源開(kāi)采回采率、選礦回收率和綜合利用水平，建立科學(xué)合理的循環(huán)利用模式。大力推進(jìn)綠色礦山建設，加大已有礦山改造升級力度，新建、擴建礦山全部達到標準要求。推動(dòng)戰略性礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與下游行業(yè)耦合發(fā)展，支持資源型企業(yè)的低碳化、綠色化、智能化技術(shù)改造和轉型升級，統籌有序做好碳達峰碳中和工作。

（六）加強資源能源保障能力建設。依據資源稟賦、開(kāi)發(fā)利用等情況，布局一批能源資源基地和國家規劃礦區，打造戰略性礦產(chǎn)資源穩定供應的核心區。實(shí)施礦產(chǎn)地儲備工程，構建產(chǎn)品、產(chǎn)能和產(chǎn)地相結合的戰略性礦產(chǎn)資源儲備體系。加大石油、天然氣、銅、鉻、鎢、稀土、晶質(zhì)石墨等戰略性礦產(chǎn)資源勘查，做好重要礦產(chǎn)資源戰略接續。

三、引導資源型地區創(chuàng )新發(fā)展

（七）提升科技創(chuàng )新能力。引導資源型地區大力促進(jìn)科技創(chuàng )新，營(yíng)造更加開(kāi)放、公平、靈活的創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)環(huán)境，引進(jìn)和培養一批創(chuàng )新型技能型人才和團隊，補齊轉型發(fā)展的技術(shù)和人才短板。

強化企業(yè)創(chuàng )新主體地位，整合各類(lèi)創(chuàng )新資源，加強資源能源開(kāi)采利用等關(guān)鍵技術(shù)和重大裝備的研發(fā)攻關(guān)，提升行業(yè)創(chuàng )新發(fā)展水平。圍繞共性技術(shù)研發(fā)、工程示范和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵開(kāi)展跨區域、跨行業(yè)創(chuàng )新合作，探索形成多主體、多元化、多方位創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展的新路徑。

（八）加快新舊動(dòng)能轉換。依托國家和省級實(shí)驗室、產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新中心、工程研究中心等，建立特色創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)平臺，進(jìn)一步提升關(guān)鍵核心技術(shù)、重點(diǎn)產(chǎn)品的科技攻關(guān)和成果轉化能力。加快 5G、云計算、大數據中心等新型基礎設施建設，鼓勵發(fā)展新一代信息技術(shù)、人工智能、集成電路、高端裝備、新材料、物聯(lián)網(wǎng)、生物醫藥等產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)新技術(shù)與傳統產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。支持傳統資源型企業(yè)建設智能工廠(chǎng)和智慧園區。

（九）提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈競爭力。加強創(chuàng )新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈對接，持續挖掘和鞏固提升比較優(yōu)勢，積極發(fā)展裝備制造、精細化工、新能源等產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng )新能力和附加值，培育一批

新興支柱產(chǎn)業(yè)。鼓勵資源型地區積極融入全球供應鏈，支持加快構建自主可控、安全高效的資源能源供應鏈體系。

四、促進(jìn)資源型地區協(xié)調發(fā)展

（十）推動(dòng)區域協(xié)同發(fā)展。支持資源型地區結合本地實(shí)際積極融入京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區建設、長(cháng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等區域重大發(fā)展戰略。根據國家戰略導向和發(fā)展重點(diǎn)，充分考慮資源環(huán)境承載能力和比較優(yōu)勢，推動(dòng)資源型地區與周邊中心城市、省會(huì )城市的合作，對接先進(jìn)生產(chǎn)要素和創(chuàng )新資源，促進(jìn)資本、人才和技術(shù)等生產(chǎn)要素流動(dòng)，加強跨區域產(chǎn)業(yè)合作園區建設，探索“飛地經(jīng)濟”發(fā)展模式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和城鎮空間布局。

（十一）引導資源富集地區轉型發(fā)展。加強資源富集地區就地轉化能力建設，鼓勵具備產(chǎn)業(yè)基礎和技術(shù)優(yōu)勢的地方開(kāi)展資源精深加工。提高資源型產(chǎn)業(yè)技術(shù)和綜合集成水平，促進(jìn)傳統產(chǎn)業(yè)改造升級，加快發(fā)展與資源精深加工密切相關(guān)的新材料、新能源、節能環(huán)保、高端裝備制造等戰略性新興產(chǎn)業(yè)，配套發(fā)展現代物流、金融服務(wù)、工程設計、管理咨詢(xún)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，以資源精深加工帶動(dòng)構建多元化產(chǎn)業(yè)體系。促進(jìn)資源開(kāi)發(fā)與新型城鎮化建設和生態(tài)保護協(xié)調發(fā)展，健全新興產(chǎn)業(yè)扶持、利益分配共享等機制。

（十二）支持資源枯竭地區可持續發(fā)展。資源枯竭地區轉型發(fā)展首先要解決好民生問(wèn)題、保障好困難群眾生活，完善基礎設施和基本公共服務(wù)配套，提高民生保障水平。強化國有企業(yè)支持資源枯竭地區轉型的責任，持續加大投入力度。大力培育接續替代產(chǎn)業(yè)，扶持勞動(dòng)密集型企業(yè)和中小微企業(yè)發(fā)展，打造一批接續替代產(chǎn)業(yè)園區和集聚區。深入實(shí)施采煤沉陷區綜合治理工程和獨立工礦區改造提升工程，支持開(kāi)展重大安全隱患區居民避險搬遷、生態(tài)修復和環(huán)境整治、基礎設施和公共服務(wù)設施、接續替代產(chǎn)業(yè)平臺等項目建設，有效改善礦區的生產(chǎn)生活條件。

（十三）加強基礎設施提質(zhì)增效。強化資源能源開(kāi)發(fā)地干線(xiàn)通道規劃建設，加強資源型地區相關(guān)連接通道建設。有序推進(jìn)煤炭、礦石、石油等輸送專(zhuān)線(xiàn)建設，多種方式統籌布局貨運樞紐站場(chǎng)。加快礦區與所屬地市城區交通設施互聯(lián)互通。支持有條件的地區加快建設機場(chǎng)、鐵路，推進(jìn)客運站改擴建或遷建新建，切實(shí)改善群眾出行條件。

五、推動(dòng)資源型地區綠色發(fā)展

（十四）開(kāi)展生態(tài)環(huán)境綜合治理。嚴格落實(shí)資源開(kāi)采相關(guān)各項生態(tài)保護和污染防治措施，堅持邊開(kāi)采、邊治理，同步恢復治理資源開(kāi)采引發(fā)的植被破壞、水土流失、采空沉陷、土地鹽堿化、水位沉降、重金屬污染等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，防范閉坑礦山的潛在污染風(fēng)險。按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)治理”、“誰(shuí)修復、誰(shuí)受益”的原則，落實(shí)企業(yè)和地方政府主體責任，探索第三方治理模式，加快解決工礦廢棄地、矸石山、尾礦庫、特大露天礦坑等歷史遺留問(wèn)題。強化森林管理與保護，加快森林資源培育與恢復，因地制宜實(shí)施天然林資源保護、退耕還林還草、荒漠化治理等林草重點(diǎn)工程。

（十五）加快形成綠色生產(chǎn)方式。推動(dòng)資源能源綠色開(kāi)發(fā)，堅持科學(xué)勘查、有序開(kāi)采、清潔生產(chǎn)、高效利用，加大對礦產(chǎn)資源儲量、開(kāi)發(fā)潛力和生態(tài)環(huán)境影響的綜合評價(jià)，合理調控開(kāi)采規模、時(shí)序和強度，全面落實(shí)生態(tài)保護紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)和生態(tài)環(huán)境準入清單。推進(jìn)接續產(chǎn)業(yè)綠色制造，推廣清潔生產(chǎn)工藝、技術(shù)和生產(chǎn)設備，推進(jìn)水資源節約集約利用，提高傳統高消耗、高排放行業(yè)的清潔生產(chǎn)水平。鼓勵廢棄物減量、資源化利用和無(wú)害化處置，促進(jìn)原材料、能源梯級利用和高效產(chǎn)出。嚴格執行重點(diǎn)行業(yè)環(huán)境準入和排放標準，堅決淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能。

（十六）建設生態(tài)宜居環(huán)境。統籌地下資源能源開(kāi)發(fā)與地上城鎮發(fā)展，引導已有開(kāi)發(fā)項目逐步有序退出主城區，及時(shí)修復因資源能源開(kāi)采導致受損的生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局。保護城鄉自然山水格局和歷史人文風(fēng)貌，推進(jìn)城市綠道和生態(tài)廊道建設。大力推進(jìn)城市更新改造，構建環(huán)境宜人、出行便捷、生活舒適、安全韌性的宜居環(huán)境。培育和踐行綠色文化，倡導簡(jiǎn)約適度、綠色低碳的生活方式，打造一批綠色城市。

六、加快資源型地區開(kāi)放發(fā)展

（十七）積極參與國際資源能源和產(chǎn)業(yè)合作。立足國內需求，鼓勵資源型地區積極參與協(xié)同推進(jìn)國際國內資源能源市場(chǎng)融合發(fā)展，培育跨境資源能源貿易產(chǎn)業(yè)。鼓勵企業(yè)以市場(chǎng)為導向開(kāi)展資源能源國際合作，建設境外資源能源開(kāi)發(fā)基地。積極參與高質(zhì)量共建“一帶一路”，帶動(dòng)礦山機械、化工設備、環(huán)保設備和特色農產(chǎn)品等走向國際市場(chǎng)。推動(dòng)資源型地區企業(yè)和研究機構間的國際合作交流。

（十八）提高資源型地區對外開(kāi)放水平。進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，深入推進(jìn)“放管服”改革，營(yíng)造良好市場(chǎng)環(huán)境，降低進(jìn)出口環(huán)節制度性交易成本。引入多元化投資者，激發(fā)市場(chǎng)主體競爭活力。支持符合條件的地區按程序申請設立綜合保稅區，提升資源型地區對外貿易水平。

七、支持資源型地區共享發(fā)展

（十九）提高普惠性公共服務(wù)水平。圍繞公共服務(wù)設施提標擴面，加快補齊短板弱項，提升設施共建共享水平。推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和城鄉一體化，擴大普惠性學(xué)前教育資源，繼續加大對困難地區和薄弱學(xué)校的支持力度。扎實(shí)做好常態(tài)化疫情防控，增強礦區醫療機構綜合能力，提高礦業(yè)工人職業(yè)病診療水平。引導社會(huì )力量建設托育和養老服務(wù)設施。傳承發(fā)揚并充分利用資源型地區創(chuàng )業(yè)建設歷程中的精神文化資源，建設一批博物館、紀念館和教育示范基地。推動(dòng)公共健身設施建設，提升開(kāi)放使用效益。更新改造老舊破損的供水供氣設施，按需發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱，完善垃圾無(wú)害化處理設施、污水集中處理設施。

（二十）提高居民基本生活保障水平。堅持應保盡保，健全統籌城鄉、可持續的社會(huì )保險制度，穩步提高保障水平。推動(dòng)失業(yè)保險、工傷保險省級統籌，健全重大疾病醫療保險和救助制度。健全靈活就業(yè)人員社保制度。完善社會(huì )救助、社會(huì )福利政策，改善困難礦工、群眾的生活狀況。

（二十一）著(zhù)力穩定和促進(jìn)就業(yè)。強化就業(yè)優(yōu)先政策，有效防范因資源枯竭、產(chǎn)業(yè)波動(dòng)導致的規模性失業(yè)風(fēng)險，進(jìn)一步加強下崗礦工、停產(chǎn)企業(yè)員工、農民工的職業(yè)技能培訓，多措并舉解決居民就業(yè)問(wèn)題。提升就業(yè)質(zhì)量，加強公共實(shí)訓基地建設，推動(dòng)創(chuàng )業(yè)基礎平臺共建共享，建設高水平、專(zhuān)業(yè)化的產(chǎn)教融合實(shí)訓基地，為接續替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供技術(shù)工人、管理人員和創(chuàng )業(yè)人才。

八、政策支持與組織保障

（二十二）加強組織領(lǐng)導。堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，強化地方主體責任，廣泛動(dòng)員全社會(huì )力量，共同推進(jìn)資源型地區高質(zhì)量發(fā)展。國家發(fā)展改革委要牽頭強化工作協(xié)同，做好統籌協(xié)調，國務(wù)院各有關(guān)部門(mén)要按照職能分工，在項目建設、資金投入、體制機制創(chuàng )新等方面給予積極支持。各有關(guān)省（區、市）人民政府要切實(shí)負起責任，制定省級實(shí)施方案，研究出臺配套政策措施。各資源型地區要主動(dòng)作為，確保各項重點(diǎn)任務(wù)落到實(shí)處，探索可復制可推廣的經(jīng)驗做法。方案實(shí)施涉及的重大事項、重大政策和重大項目要按程序報批。

（二十三）健全長(cháng)效機制。完善資源能源開(kāi)發(fā)秩序約束機制，嚴格執行勘查開(kāi)發(fā)準入和分區管理制度，協(xié)調推進(jìn)資源能源開(kāi)發(fā)與城市可持續發(fā)展。健全資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機制，使價(jià)格靈活反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本。落實(shí)接續替代產(chǎn)業(yè)扶持機制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，調動(dòng)社會(huì )力量，推動(dòng)接續替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展。健全資源開(kāi)發(fā)補償和利益分配共享機制，監督資源開(kāi)發(fā)主體承擔生態(tài)修復和環(huán)境整治等方面的責任和義務(wù)。完善對資源型地區轉型發(fā)展情況的動(dòng)態(tài)監測和評估機制，適時(shí)調整優(yōu)化資源型地區名單。

（二十四）完善配套政策。繼續通過(guò)資源枯竭城市轉移支付對相關(guān)地區予以支持。繼續安排中央預算內投資支持實(shí)施采煤沉陷區綜合治理工程和獨立工礦區改造提升工程。開(kāi)展資源枯竭城市轉型績(jì)效評價(jià)工作，強化評價(jià)結果運用。推動(dòng)資源型地區可持續發(fā)展示范區和轉型創(chuàng )新試驗區建設。引導和鼓勵各類(lèi)金融機構在風(fēng)險可控前提下加大對資源型地區轉型的信貸支持力度，支持符合條件的企業(yè)上市融資、發(fā)行債券。歷史遺留礦山廢棄建設用地修復后，在符合國土空間規劃前提下可作為城鎮建設用地使用。積極推進(jìn)采煤沉陷區、獨立工礦區等重點(diǎn)地區土地復墾，對具備復墾條件的建設用地，可按照城鄉建設用地增減掛鉤政策和工礦廢棄地復墾利用政策實(shí)施復墾。有關(guān)省（區、市）在安排年度新增建設用地等指標時(shí)，要充分考慮資源型地區轉型重大項目用地需求，支持符合條件的建設項目納入耕地占補平衡國家統籌。支持因歷史原因導致地域狹小的獨立工礦區有序進(jìn)行行政區劃調整，拓展轉型發(fā)展空間。